1、城市房子拆迁的有关法律关系

（一）城市房子拆迁行政法律关系

房子拆迁行政法律关系是指在城市房子拆迁过程中房子拆迁管理部门与拆迁当事人因拆迁行使行政权力而发生的权利和义务关系，它是一种命令与服从的关系。主要包含：拆迁许可决定形成的行政机关与申请许可爱之间的关系；行政裁决形成的裁决机关与申请人、被申请人之间的法律关系：强制拆迁及拆迁中的行政责任。

在拆迁行为中，房子拆迁管理部门作为行政机关，根据法律、法规、规章的规定来从事房产管理，行政决定是拆迁人和被拆迁人发生拆迁补偿安置民事关系的基础。依据《条例》及有关政策中的规定，政府部门推行行政许可、行政裁决、强制拆迁、行政处罚等明显的行政行为要依法严格实行拆迁许可证规范，严把拆迁许可证审察关，严厉查处未获得拆迁许可证擅自拆迁的违法行为，从源头上把好拆迁关，预防拆迁的随便性。

在房子拆迁行政法律关系中，比较典型的还有拆迁裁决法律关系。拆迁裁决法律关系是拆迁法律规范在调整房子拆迁裁决部门和拆迁当事人之间在拆迁裁决过程中所形成的法律上的权利与义务关系。拆迁裁决是一种行政裁决，需要依据法律规范的规定作出，是一种具体行政行为，具备强制实行效力。其主体是拆迁当事人即拆迁人、被拆迁人、房子承租人和房子拆迁裁决部门，其客体则是因房子拆迁所引起拆迁人、被拆迁人、房子承租人之间的拆迁补偿和安置事宜。拆迁裁决的首要条件条件是拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与被拆迁人、房子承租人达不成拆迁补偿安置协议。拆迁裁决是国家机关处置拆迁当事人因房子拆迁而产生的拆迁补偿安置争议唯一的法定方法。依据《行政复议法》第八条的规定，拆迁裁决是房子拆迁裁决部门对平等主体之间民事法律争议作出的处置决定，不是行政复议的范围。依据《行政诉讼法》第十一条和《城市房子拆迁管理条例》第十六条第二款的规定，拆迁当事人不服拆迁裁决，可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。

（二）城市房子拆迁民事法律关系

城市房子拆迁中的民事法律关系是指在城市房子拆迁过程中拆迁人与被拆迁人因拆迁补偿和安置而发生的有关民事方面的权利与义务关系。此种法律关系中涉及的主体比较多，譬如拆迁人、被拆迁人、拆迁管理部门、房产管理部门、估价部门等等，包含：拆迁人与被拆迁人协商拆迁补偿，签订拆迁补偿协议的合同关系；被拆迁人不认可拆迁策略达不成拆迁协议向法院提起民事诉讼；拆迁人拆迁中侵犯被拆迁人合法权益的侵权法律关系。

城市房子拆迁中的民事法律关系主要包含拆迁人与被拆迁人之间的以补偿安置为主要内容的民事权利义务关系，房子拆迁补偿、安置法律关系是指在房子拆迁过程中，拆迁当事人对补偿形式、补偿金额、安置房面积、安置地址、搬迁过渡方法和过渡期限等进行协商而产生的民事法律关系。依据《条例》第13条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人应当根据本条例的规定，就补偿方法和补偿金额、安置用房面积和安置地址、搬迁期限、搬迁过程方法和过渡期限等事情、订立拆迁补偿安置协议。”依据该条法律的规定可以得知，当拆迁人与被拆迁人经过协商，双方在民事法律地位上完全平等，意思表示真实的状况下，达成的拆迁补偿安置协议就是有效的。拆迁补偿价格水平的高低是拆迁利益冲突的焦点，是拆迁人与被拆迁人博弈的焦点。拆迁补偿标准偏低将致使被拆迁人利益受损，从而引发拆迁中的利益冲突和矛盾纠纷。

依据民事法律关系主体地位平等的需要，房子拆迁补偿与安置应该完全市场化，“房子拆迁补偿安置协议”的签订也明确体现了拆迁人与被拆迁人两者平等的民事法律地位。依据《拆迁条例》的规定，“拆迁补偿的方法可以实行货币补偿，也可以实行房子产权调换。”“货币补偿的金额，依据被拆迁房子的区位、作用与功效、建筑面积等原因，以房产市场评估价格确定。”确定使拆迁人能承受、被拆迁人能同意的补偿标准，是实行货币补偿的重点。

2、拆迁法律存在的问题与缘由

（一）拆迁法律存在的问题

1.拆迁补偿问题。

行政补偿是指行政主体基于公共利益合法行使职权给相对人导致人身伤亡或财产损失，或者公民、法人或者其他组织的公益行为引起人身伤亡或者财产损失，由行政主体依法予以合理补偿的规范。在国内，宪法修正案和物权法都规定了为了公共利益的需要可以对私有财产进行征收并给予补偿，但都只不过简单规定要补偿，而对补偿本身没一个明确的界定，导致补偿的原则不清、补偿范围偏小、补偿的规范偏低。按国内《土地管理法》规定，根据“为公共利益需要用土地的”和“推行城市规划进行旧城区改建，需调整用土地的”之规定收回国有土地用权的，对土地用权人应给予适合补偿。但除《条例》规定了对拆迁房子进行补偿外，现行法规中还没就城市建设拆迁中国有土地用权的补偿规范内容没做出明确规定，被拆迁人的国有土地用权没办法得到应有补偿。现行法律规范对拆迁中的住房补偿机制和救济规范的规定不健全。

（1）补偿的主体与标准。实践中，拆迁人大多为政府直属的工程指挥部或者指挥部下属的国有房产开发公司，拆迁补偿包含土地补偿都由拆迁人直接支付。

补偿的一个要紧的问题是补偿标准问题，国内城市房子拆迁的补偿标准偏低。世界各国在补偿原则上采取不一样的标准，日本宪法上使用正当补偿的原则，法国使用公正补偿原则，国内在民法草案第44条规定对征收不动产应当给予适当的补偿，物权法草案中也是使用了合理补偿说。“合理补偿”的规范不只给了征收主体较大的裁量权，而且常见存在补偿不可以完全弥补所受损失的现象。现在，国内的房子拆迁补偿采取的是合理补偿原则，但补偿标准的确定缺少科学性，补偿水平较低。在实质拆迁过程中，不予补偿或补偿过少，这个层面的利益冲突，表现为被拆迁人的土地用权被免费剥夺；补偿安置价格完全由政府依据其财力的承受能力来制定，有些甚至与房产市场价格相差甚远；商业用房被拆迁后，不可以回迁原地，不可以安置到相应的地段，或从业职员得不到相应的补偿：回迁的安置房建筑水平不合格；合适安置的房子提供不足，提供不准时等。

（2）补偿的范围与方法。在补偿的范围问题上，应付房子所有权进行补偿，一般没争议，但对房子所在的土地用权是不是应予补偿却争议非常大，有人觉得应不补偿，由于土地是国家或集体所有，收回土地用权是行使所有权的体现，实践中也是不予补偿的；有人觉得应当予以补偿，由于土地用权是被拆迁人依法享有些合法权益，拆迁人拆迁的目的是针对土地用权的价值而不是房地产的价值，而且土地用权的价值远远超越房子本身的价值。

国内在房子拆迁补偿方法上，采取货币补偿和房子产权置换两种方法，与海外相比，缺少灵活多样的补偿方法，诸如实物补偿、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等。实践中，因为拆迁补偿方法缺少规范性，随便性太大，使得不同情形下的补偿和同种状况下的补偿总是无公平可言。

2.拆迁的听证问题。

英国著名学者哈耶克有句名言：“法治的意思是指政府在所有行动中都遭到事前规定并宣布的规则的约束-这种规则使得一个人大概十分一定地预见到当局在某一状况中会如何用它的强制权力，和依据对此的认知计划他一个人的个人事务。”而长期以来，政府拆迁部门总是过于追求效率而不按程序办事。在国内的城市房子拆迁过程中，“暗箱”操作现象紧急。《城市房子拆迁管理条例》第8条规定了拆迁管理部门的告知义务，但事实上很多拆迁主管部门对被拆迁人关心的拆迁范围、拆迁期限、补偿标准、拆迁政策等实行信息封锁，致使被拆迁人的知情权得不到尊重，因此导致了被拆迁人在被剥夺知情权的同时被需要服从公共利益，其作为民事主体的平等法律地位得不到有效的保证。程序正义得不到保障在国内的城市房子拆迁规范中有很多表现，如政府对拆迁审批的随便性、补偿标准和范围确定过程的随便性等。限于篇幅，在此仅以较为典型的听证规范为例进行说明。听证规范作为程序正义的一个要紧表现，在国内城市房子拆迁过程中却缺少公开性，在内容和程序上均有很多不合理之处。

（1）听证内容。就国内现在的征收程序的近况来看，听证程序只适用于征收的补偿阶段，而关于征收的决策本身是不是符合公共利益，并没引入听证程序来保障被征收人的参与权。现行的征收程序也没规定对政府征收这一具体行政行为的行政复议或者司法复审程序。因此，征收获为政府单方面的决策。国内城市规划在拆迁权限上限定不严格。拆迁策略的确定，由政府自己决定。某些政府官员出于追求政绩的考虑，或者自己业务素质等方面是什么原因，致使规划缺少科学性和合理性。由此引发一系列后续拆迁有关问题的隐患。国内《行政许可法》第36条规定，“行政机关对行政许可申请进行审察时，发现行政许可事情直接关系别人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的建议。”第47条规定，“行政许可直接涉及申请人与别人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有需要听证的权利。”这两条中涉及行政机关时，用了三个“应当”,说明立法设计中把行政机关作出行政许可前的告知义务作为必要的程序，也把公众参与决策的程序性标准作为公众的权利，需要有机会享有。

（2）听证程序。国内城市房子拆迁的听证规范缺少公开性。听证会的优点是公开透明。行政过程越深，提供给行政主体与相他们交流对话的平台越大，越有益于双方全方位展示各自的规范信息与事实信息，从而有益于结果的公正性，也有益于合意的形成。行政过程中相他们参与的深度，或者说与行政主体进行正面较量机会的大小，起意义并不限于实体正义，它还体现了行政主体对于相他们人格尊严的尊重与行政过程对于程序正义的崇尚。长期以来，政府拆迁部门总是过于追求效率而不按程序办事，在本应公开寻求民众建议的状况下秘密进行自我决策。听证公开透明的范围不够宽泛。

现在国内听证规范中大多是事中听证和事后听证，缺少事前听证。行政机关作出行政行为前举行听证，在积极方面，可集思广益、加大交流、促进参与，在消极方面，则可预防偏私，杜绝专断。问题的出现和解决不应仅仅重视在问题发生后想方法，更应重视在过程中预防和解决。

3.新颁布的《国有土地上房子征收与补偿条例》存在的不足2011年1月21日，备受关注的《国有土地上房子征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）在经过先后两次面向全社会公开征求建议后，终于正式公布推行。新条例的推行，让推行九年多、广受争议的《城市房子拆迁管理条例》（2001年11月1日正式推行）寿终正寝。尽管《征收补偿条例》的很多规定有非常大进步，但在一些问题上仍存在不清楚的地方，进而在推行过程中将难免遇见争议，有待有关讲解和推行细节予以明确和补充。

《征收补偿条例》第十七条实质总共规定了六种征收补偿款，分别为：价值补偿款、搬迁费、安置费、停产停业损失补偿、补助费、奖励费。这六种征收补偿款和第十八条规定的“住房保障”一同构成了该条例的补偿款的主要内容。但，这类补偿条约的规定只是原则性的规定，一些补偿条约在实质落实时存在不少问题：

（1）房子价值补偿款应当怎么样确定？该条例第十九条规定的方法是“评估”,并且规定了房子价值补偿款的底线为被征收房子类似房产的市场价格。而评估的方法，有待新法规颁布；（2）在搬迁费上，该条例第二十二条规定了房子征收部门支付搬迁费的法概念务，但没规定搬迁费的给付标准和计算办法；（3）在安置费上，该条例第二十二条规定了房子征收部门支付临时安置费的义务，但同样也没规定安置费的给付标准和计算办法；（4）在停产停业损失补偿上，条例第二十三条规定了确定停产停业损失补偿包含效益和期限两个原因。但放权到省级人民政府，规定由其拟定，因此，该补偿的落实还需要省级人民政府尽快颁布配套手段。

另外，伴随近年来房产市场极度的活跃，一些区域的房价变动也是瞬息万变，因为房价上涨过快，原有补偿策略的落实速度跟不上房价上涨的速度，对被征收人来讲存在非常大风险。因此，尽管该条例规定补偿策略不能低于同等市场价格，但假如补偿落实时间跨度过大，房价上涨原因可能致使原有策略低于市场价格。因此，如此不合理现象应当予以看重，有必要进一步对补偿策略的时效性进行肯定的限制。

4.拆迁的救济问题。

（1）行政救济。在国内城市房子拆迁的行政救济渠道中，现在更多的是靠行政复议和行政裁决。而在行政复议中，行政机关的上级和下级是利益一同体，被拆迁户要满足我们的需要颇为艰难。在行政裁决中，现行的拆迁裁决规范在体制上、程序上、公正性上都存在非常大的问题。

a.未能保证裁决机构的独立地位。因为在房子拆迁中存在政府的参与，拆迁裁决行为不可以与普通的民事纠纷的裁决等同。在国内目前，房子拆迁裁决机构和职员的独立性远不够充分。国务院《房子拆迁管理条例》几乎没对裁决机构和职员的独立性的规定，其他法律、法规也未作任何规定。一些地方裁决机构从形式上独立于作出拆迁决定的行政机关，但本质上裁决机构的职员毫无独立性可言，甚至一些地方连表面的独立也没。这违背了“不做自己案件法官”的自然正义原则。保证法律救济机构的独立地位是现代法律救济的基本原则和需要。

b.拆迁裁决在实践中没最大限度地维护实体公正，权力的扩张未能遭到有效的监督和制约。裁决机关的救济活动不只应当是合法的，而且应当是公正的，即应当在合法性的首要条件下尽量做到合理、充分、没偏私。在行政救济范围中对救济机关提出公正需要，是符合国内行政管理活动向高层次进步的年代需要的。实体裁决的公正性与多种原因有关，但最重要的还是裁决机构公正行使权力。权力自己的扩张性使得权力非常可能损害社会大众利益。城市房子拆迁中，因为拆迁决定权与裁决权常常集中于同一行政机构，失去了权力对权力的制约。混淆商业开发与公共利益拆迁、在补偿裁决中未真的体现市场化原则、不少违法拆迁在裁决中得到支持等现象是国内现行的城市房子拆迁规范中的拆迁裁决不公正的主要表现。

比如关于拆迁补偿的救济问题。《条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房子承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房子拆迁管理部门裁决。房子拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”可见，假如拆迁人和被拆迁人就补偿安置问题达不成协议的，由房子拆迁管理部门进行裁决。而在不少征地拆迁行为中，政府就是征地拆迁的一方当事人，这也违背了“不可以做自己案件法官”的自然正义原则。

（2）司法救济。法院进行合法性审察，而不进行合理性审察。合法性审察的范围主要包含四个方面：受理的裁决是不是是被诉行政机关的职权范围；裁决是不是拥有充分的事实依据；裁决程序是不是合法；裁决依据的法律法规是不是得当。《城市房子拆迁管理条例》第17条却堵塞了被拆迁人司法救济的渠道。“被拆迁人或房子承租人在裁决规定的期限内未搬迁的，由房子所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房子拆迁管理部门依法申请人民法院强制实行。”对公民生命、自由和财产的强制实行需要经过司法程序，这是法治社会的最基本的需要，也是世界通例。可是《条例》却剥夺了被拆迁人依法享有些司法救济权，甚至让本应独立办案的法院成为城市房子拆迁主管部门的“实行机构”.现行《城市房子拆迁管理条例》和各地拟定的有关房子拆迁的管理规定，均赋予了政府行政主管部门强制拆迁实行权，和人民法院的强制实行权并列。两种权力既无次序先后之分，也无轻重之分。

在实践中，司法救济的渠道大相径庭。以拆迁补偿救济为例。有些地办法院对未经裁决的房子补偿、安置纠纷直接作为民事案件受理，对不服房子拆迁行政裁决的作为行政案件受理；有些地方则先由房子拆迁行政主管部门对这种纠纷进行裁决，当事人对裁决不服起诉的，人民法院作为行政案件受理，对未经裁决的人民法院一律不予受理；有些地方则过去将这种纠纷交由有关仲裁机构仲裁，当事人对仲裁不服的以原纠纷向人民法院提起民事诉讼，等等。

（3）社会救济。在历程行政救济和司法救济等渠道仍然难以满足我们的需要时，被拆迁人总是感觉权利无所依托，对司法公正的渴望再无处达成，寻求救济的路途充满障碍。由此会引发很多不利的后果。不少状况下，海量的被拆迁人只得采取各种各样的自助行为，如寻求媒体帮助，通过持续的上访等方法寻求救济，甚至采取过激行为进行威胁。这类方法都是影响和谐社会构建的原因。

拆迁信访处置机制也有很多的不健全。譬如，一些地方对拆迁信访的重要程度认识不足，不可以对此进行非常不错的协调。少数拆迁信访员工工作办法简单，没非常不错的处置方案和手段。部分区域拆迁信访信息报送途径不畅，片面采取拦截、堵塞等方法妨碍被拆迁人进行信访。拆迁上访问题的终结方法也比较缺少，不少信访一拖再拖，不了了之。

（二）缘由剖析

1.法治理念原因。

（1）法律意识淡薄。在国内的城市房子拆迁过程中，部分政府官员法律意识淡薄，缺少依法行政的法治理念，没真的树立起公仆意识。英国著名的政治思想家、古典自然法学派的主要代表洛克特别强调：大家订立契约，组成一个一同体，“只有经过大部分人的赞同和决定才能办得到”,而如此做的主要为了保护他们的财产权利和生命、自由等自然权利。国家（政府）基于社会大部分人的合意并按大部分人的委托行使权力。假如政府违背人民订立契约的宗旨，人民有权改变和废除社会契约，重新组织政府。由于人民一直保有“最高的权力”.所以，政府应当是打造在人民合意基础上的，是人民在某些范围的代理人。政府作为行政机关，体现的是公民的意志，是公共利益的代表者。但不少政府官员没这种法律意识，“官本位”的思想根深蒂固，因而致使错误的理念和行为。“风能进，雨能进，国王不可以进。”这是保护公民私权的经典话语。但政府总是对公民私权的保护不够看重。

（2）缺少制约机制。政府因对城市房子拆迁的性质认识不够，对其自己的职责不够明确，但对此缺少相应的监督制约机制，导致其在本应由市场调控的情形下进行不适合干涉。表目前政府与拆迁评估机构、拆迁人未能离别，而过多的参与到了具体拆迁人与被拆迁人间的补偿过程中。在实践中，城市房子的拆迁补偿安置价格是由地方政府决定的。房子拆迁中，开发商与拆迁户总是就拆迁补偿费争执不下，这是拆迁条例面临的现实难点。近年来一些地方已经开始依据《物权法》精神对拆迁规章进行修改。对拆迁地块实行按评估公司评估的区位评估价对房子拆迁货币补偿及异地安置等做出新规定。但在具体推行拆迁安置过程中，拆迁安置补偿标准与被拆迁人需要的规范和房产市场行情仍存在不小的差距，从评估公司出具的评估价格中仍然可以看出政府这只“看得见的手”的影响。

（3）社会舆论影响。在国内城市房子拆迁过程中，社会舆论的不当干扰是民众思想进入误区的重要原因。一些媒体片面报道拆迁中侵害群体利益的问题，只报道拆迁对被拆迁居民不利，不报道拆迁给被拆迁群众带来的居住环境改变和生活水平的提升，导致不少被拆迁人盲目跟风。因此，媒体对形成不利于拆迁顺利进行的环境起到了推波助澜有哪些用途。同时，房子拆迁只有闹事才能维护权益的不当舆论影响使得被拆迁人“过度维权”.有一些被拆迁群众进入了过度维权的误区，不断采取诸如闹事、上访、滥诉等各种方法，阻止拆迁进行，以期获得更多利益。致使这个层面的利益冲突也愈加突出。

2.立法原因。

（1）立法体系混乱。在国内的法律规范体系中，一直未对财产征收规范作出明确且具体的规定，仅在宪法和物权法中有一些原则性的规定。现在，在国内的房子拆迁法律规范体系中，2001年国务院的《城市房子拆迁管理条例》是国内现在拓展城市房子拆迁工作的主要法律依据，起到最主要的规范和指导用途。除此之外，还有一些涉及到各城市政府自己拟定的规范性文件、建设部的规章如《城市房子拆迁裁决流程》，等等。这类关于国内城市房子拆迁立法的上位法与下位法之间与有关法律法规之间存在冲突，而且导致拆迁立法在具体规范内容上存在不少漏洞。

国内城市房子拆迁立法规范的法律效力层次较低，权威不够。从中国现在的状况来看，房子仍然是一般民众最主要的财产。所以说，房子拆迁是关系到被拆迁人根本利益的大事。日益看重个人权利、加大对人民财产的保护是年代进步的势必需要，拟定有关完备的法律也是法治社会的应有之义。但在国内现在的城市房子拆迁立法体系中，起规范和主导用途的是2001年国务院的《城市房子拆迁管理条例》，该条例很难承担起规范城市房子拆迁的重任，而且与上位法的规定有冲突，权威性大优惠扣，远远难以满足实践需要。《条例》在内容上存在紧急违反上位法定义的状况。宪法和物权法都明确规定了征收的主体是国家，征收程序需要由国家基因公共利益而启动，除国家以外的任何主体无权启动征收程序。但根据《条例》的规定，征收程序的启动来自拆迁人向政府有关部门提出拆迁许可申请。这一规定事实上将启动征收程序的权力交给了普通的市场主体，主如果房产开发商，紧急违反了宪法和物权法的规定。

除此之外，《条例》还存在违反法律原则和基本法理的规定。司法是解决社会矛盾，寻求社会公平与正义有效方法，而在国内，现行的拆迁条例使得强制拆除合法化。《条例》的第16条、第17条的规定在非常大程度上可以说是对处于弱势地位的被拆迁人权利的一种蔑视。该条文忽略了民法中“协议”的自愿协商的基本精神。也就是说假如双方达不成协议，那样对于公民的合法私有财产是不可以采取强制手段的。拆迁双方就拆迁补偿策略协议不成而提请行政部门或人民法院裁决，这两种方法只能就拆迁双方补偿形式、补偿金额等纠纷居中作出判断，以辨明是非黑白，达成共识与否仍然依赖双方自愿。国内2004年的宪法修正案中己经明确提出了保护公民的合法私有财产所有权，只有国家为了公共利益才能合法征用并要给予被拆迁人充分、合理补偿。假如不是为了国家公共利益的话，那样公民的合法私有财产所有权是神圣不可侵犯的，除非所有权人自愿或双方平等协商一致。因此，房子拆迁过程中双方未协商一致的强制拆迁行为是违法的。

《城市房子拆迁估价指导建议》虽然使得拆迁人与被拆迁人站在了平等协商的地位上，但有关条约表述仍有很多不够明晰之处，留下侵犯被拆迁人权益的漏洞。突出的特征之一就是，几乎所有有关拆迁的法律、法规、规章中都提到了“具体方法由省、自治区、直辖市人民政府拟定”,仅此一句就使市场评估、经济规律、公平买卖与等价交换这类被拆迁人应得的权益形同虚设。第二，不少状况下持有房子拆迁许可证的拆迁人因获得了县级以上人民政府土地管理部门签发的“国有土地用权批准文件”而拒绝对私产房上地用权予以补偿。而县级以上人民政府土地管理部门只负责划拨或者有偿出售国有土地用权，也不承担私房土地用权补偿的义务。事实上使得被拆迁人的土地用权徒有虚名。

（2）具体规范粗略。国内城市房子拆迁立法规范的内容粗略，在程序和具体安置内容等方面缺少科学性。拆迁立法在听证程序上规定混乱，甚至有欠缺，可操作性差。内容上存在重管理轻权利的工具主义法治思想，导致实践中存在执法混乱，野蛮执法、暴力执法等紧急侵害相对人权益的现象。可以说，立法规范内容本身的欠缺，是致使城市房子拆迁过程中遇见多种问题的直接缘由。具体来看，仍以补偿规范为例，导致其缺位主要有以下缘由：

a.政府在拆迁补偿中的角色错位致使补偿主体错位。根据《土地管理法》和《城市房产管理法》的规定，政府在收回被拆迁人的国有土地用权时应给予相应补偿，即政府是推行补偿的义务主体。论文格式若是基于公益所进行的房子拆迁活动，那样政府就是拆迁人，给被拆迁人导致的损失，应由政府进行公平补偿。这种补偿在性质上是国家补偿。但依据《城市房子拆迁管理条例》的规定，拆迁人对被拆迁人给予补偿。承担补偿的是拆迁人（获得拆迁许可证的单位）而非政府，政府是置身于补偿以外的，它只不过行使了征收的权力，却推卸了补偿的责任，而由获得拆迁许可证的单位作为拆迁人对被拆迁人的损失进行补偿。如此导致了实践中的补偿主体并非法律规定的主体，这就出现了补偿主体错位的现象。

b.补偿的有关立法规定不清楚。在城市房子拆迁中，现在的法律规定对收回土地用权的补偿不明晰，《土地管理法》及《土地管理法推行条例》仅仅规定征采集体土地，对地上附着物进行补偿，补偿费归地上附着物所有者所有，但对地上附着物是不是包含被征地农民的住房没明确。《物权法》对征采集体土地涉及的农民住房拆迁补偿应当适用第四十二条第二款，还是同时适用2、第三两款不清楚。导致实践中出现征采集体土地住房拆迁没办法适用或适使用方法律混乱现象。

c.补偿范围的有关法规规定不统一。《条例》规定国内拆迁补偿的范围包含房子及其附属物、房子收益与搬迁费等四部分，未提及对被拆迁人的土地用权的补偿；《土地管理法》、《城市房产管理法》、《物权法》却规定对房子所在的土地用权应予补偿。比如，《土地管理法》第58条规定：为公共利益和推行城市规划进行旧城区改建，需要收回国有土地用权的，对土地用人应当给予补偿。《物权法》第121条规定：因不动产或者动产被征收、征用导致用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权根据本法第42条、第43条的规定获得相应补偿。国务院法制办文件明确规定，房子拆迁的货币补偿中包含对土地用权的补偿，但没显化对土地用权价值的补偿。

（3）囿于立法限制。在国内的拆迁活动中，被拆迁人与开发商常常不可以达成一致建议，因而寻求救济渠道，然而被拆迁人的救济渠道在立法等方面遭到很多限制。依据国务院《城市房子拆迁管理条例》的规定，需要第一经过拆迁裁决机构裁决，对裁决不服的，才能诉至法院，由法院通过行政诉讼程序来解决。依赖行政诉讼的司法救济方法维护我们的合法权益时，又囿于司法机关只进行“合法性”审察，只有在行政行为显失公平的状况下才予以变更，导致有关的司法救济规范不健全。从具体规范上看，司法救济作为救济手段中的最后诉诸方法，本为权利保护的最后一道屏障，然而依据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房子承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以根据《城市房子拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。人民法院以此将被拆迁人拒之门外。

3.其他原因。

（1）法律文化原因。因为长期以来的“重实体、轻程序”的法律模式的影响，程序正义及其自己的价值在国内尚未引起足够的看重。相比之下，世界上其他一些国家对程序价值的看重值得大家借鉴。譬如在土地征用上，允许被征用土地权利人质疑所谓的“公共利益”,并在土地征收法律规范中设定了异议程序、听证程序、行政复议程序、行政诉讼程序等。比如，依据加拿大《征收法》规定，任何反对征收与意向征地公告有关的土地利益的人可以在公告发布之后30天内向部长以书面形式提出异议，说明名字和住址，指出异议的性质，异议所针对的土地与其关于意向征收的利益的性质。在上述期限届满后，针对提出的异议，部长应立即起动公开听证程序。又如法国，行政法院可以审察土地征收的目的是不是符合公共利益的需要。根据法国的立法规定，公用征收的申请单位、被征收不动产的所有者和利害关系人，与与公用征收由直接利益关系的人，因对公用目的发生争议，不服批准决定的，可以在批准决定公布后两个月内，向行政法院提起越权之诉，请求撤销该决定。再如澳大利亚《1989年土地征收法》允许对征收前通知提出复议和复审。复议申请由受征收前通知影响的人向部长提出。不服复议决定，还可以向行政上诉法庭提出复审申请。行政上诉法庭在复审时，也主要考虑征地的公共目的、计划作用与功效与公共目的联系的程度、征地对区域所在环境的影响等公益原因，然后向部长提出保持、撤销或者修改征收前通知的书面建议。

（2）利益取向原因。城市房子拆迁本应是基于公共利益的需要而进行的，可是日常不少城市房子拆迁并不是代表公共利益，至多符合局部人群的眼前利益，或者满足政府及其官员的财政、税收、收费、投资、功利等目的，为炒卖地皮、攫取超额收益等提供机会。而且，政府在对立法中的主要问题进行协调和讨论时，有意或者无意的要照顾个别部门或者当地区的利益，采取一些方法，避免人大基本法律，绕开基本法理原则，规定一些不尽适当的规则和程序，减少了立法水平，以致影响拆迁的每个环节顺利进行。

被拆迁人的权利在立法等方面遭到很多限制，在寻求救济时，又有很多限制机构进行权力寻租，导致没畅通的救济渠道。拆迁管理部门作为拆迁行政裁决机关，本来应以中立的立场为国家保护土地利益，而日常拆迁人为获得商业利益大力游说政府官员，一些政府官员则进行权力寻租，损害被拆迁人的利益。被拆迁人于是通过其他社会救助方法寻求救济。

3、健全国内城市房子拆迁规范的方案与构想

（一）健全拆迁立法

1.健全立法体系。

近年来，国内相继修订或新颁布了一系列有关拆迁安置的法律法规。如2001年公布了经修订的《城市房子拆迁管理条例》，随后，建设部又分别于2003年底和2004年初公布了《城市房子拆迁估价指导建议》和《城市房子拆迁行政裁决工作流程》。除此之外，各省市自治区也相应颁布了一系列有关条例法规。这样来看国内的房子拆迁立法日趋健全。但，如前文所述，有关立法依旧存在很多问题。所以，应继续通过立法渠道健全配套规范内容。

要从根本上解决城市房子拆迁存在的现实问题，国家立法机关应当拟定一部有关房产征收、房子拆迁的专门法律，达成法律在整个房产征收和房子拆迁范围的主导地位，公平合理地对房子拆迁行为加以规范。在国家立法机关拟定专门法律之前，当务之急是尽快修改现行的《城市房子拆迁管理条例》，使之与宪法、法律的规定相一致，防止出现下位法与上位法相冲突的状况。要愈加详细、明确地对房子拆迁问题作出规定，明确政府职责，规范拆迁行为，依法保护公民的房子财产。

2.健全具体规范。

建构国内的城市房子拆迁规范，需要健全相应的具体法律规范。作为城市房子拆迁过程中极为重点的一环，补偿机制的健全对于整个房子拆迁的进步有尤为重要的影响。健全补偿机制，则要在立法上厘清补偿主体，丰富补偿方法，明确补偿的范围和标准。

在拆迁补偿的价格议定上，应采取一种市场化的补偿原则，而非行政机关的单方定价。政府也可以转变思路，当征收用地转为商业开发用地时，鼓励拆迁人给被拆迁人补足土地增值的差价，或者使被拆迁人入股房产开发商，既使二者利益相辅相成，又降低了开发商的前期投入本钱。

国内的房子拆迁补偿仅采取货币补偿和房子产权置换两种方法是不够的，还应该从就业和社会保障体系等方面给予相对人更人性化的资助。在立法上，可以使用以资金补偿为原则，以其他补偿方法（如实物补偿、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等）配合用的补偿方法对受害人的损失予以弥补，以期使行政相对人的权益获得最大、最优质的救济。

立法应将房子拆迁补偿的范围和标准予以明确化。因为经济的进步，房地产在实质开发过程中会形成增值。补偿的范围应包含增值的部分。如此做可以有效地遏止拆迁人从中牟取暴利，保护被拆迁人的利益。

立法还应当对拆迁补偿、安置资金的监管作出规定。拆迁补偿安置资金需要实行“专款专用”,拆迁单位不能以任何名义挪用拆迁补偿安置资金。除此之外，拆迁管理部还应会同审计部门对拆迁补偿安置资金的用法进行逐项监管，确保拆迁补偿安置资金的合法用。

另外，要使房子拆迁补偿、安置纠纷得到彻底、妥善的解决，需要降低立法上对救济渠道的限制。立法应明确，关于城市房子拆迁中有关民事法律关系的争议，当事人可以向人民法院提起民事诉讼，或依据双方达成的仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。选择民事诉讼和仲裁作为房子拆迁补偿、安置纠纷的法律救济方法或程序，特别是仲裁程序，一裁终局，可以防止行政裁决和行政诉讼在解决这一纠纷中的不合理性和不彻底性，有益于节省人力、物力、财力，降低当事人的讼累，从而准时、有效地保障当事人的合法权益。这是解决房子拆迁补偿、安置纠纷的最好出路。

（二）健全拆迁程序

1.拓宽程序适用范围。

英国学者安东尼。奥格斯说：从来没什么规范不承认过政府的征收权，要紧的是征收的法律限制。可以说，假如没正当程序，政府权力的滥用就不会遇见任何障碍，所有法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。要降低城市房子拆迁中产生的纠纷，达成城市房子拆迁秩序的和谐，需要看重程序规范建设，要打造起一套公开、公正、透明的决策和监督程序。通过正当程序处置拆迁事宜，可以降低利益冲突，消除社会不公平和不稳定的隐患。所以要拓宽程序的适用范围。仍以听证程序为例。拆迁听证有益于促进拆迁行政决策行为的科学性和合法性，有益于保护被拆迁人的合法权益，有益于加大公众对拆迁工作和拆迁管理工作的监督，有益于加大政府和被拆迁人之间的协调和交流，从而减少拆迁本钱、提升拆迁效率。

对于关系到拆迁与否的城市规划策略的编制，需要经同级人民代表大会表决通过。城市规划策略一旦通过，就需要严格遵守。若要修改，则需要在广泛征求市民建议的基础上修改策略，并报上级规划部门先行审核通过后，再报同级人大通过。政府的批地行为是不是出于改进公共福利的目的，需要由同级人大说了算，而不可以由政府自己说了算。要严格实行先收回国有土地用权，或者是征采集体土地所有权，再颁发有关的建设项目许可证。

在听证内容上，要拓宽听证的适用范围。这不只包含程序意义上的，还应该包含实质意义上的，其核心内容应当是对筹备推行的拆迁计划和拆迁策略进行可行性商讨，涉及到立项是不是正确、规划是不是科学、拆迁人是不是拥有拆迁的资质、价格评估是不是公平合理等多方内容，搬迁期限、补偿方法、补偿标准、安置地址、过渡方法、过渡期限等敏锐要点，均是听证的重点内容。假如拆迁当事人需要拆迁裁决听证或者房子拆迁裁决部门觉得有必要的，承办人应提前公告拆迁当事人在指定的时间和地址参加拆迁裁决听证会。承办人主持听证会并作听证笔录，当事人在听证会上陈述事实，提出倡导，出示证据，说明法律依据，进行质证和辩论。听证会结束后，承办人将听证笔录交当事人签字确认。

2.规范程序自己建设。

公开是现代法律救济活动的一项基本原则。充分公开可以有效地预防法律救济活动中的暗箱操作，防止因暗箱操作而可能致使的腐败现象，增强公众对法律救济的信赖度。在拆迁听证程序的公开性上，在拆迁许可之际，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，规划部门应该协同有关政府部门召开有当地人大代表和被拆迁范围内居民代表参加的公开举行的听证会，充分听取他们对于该项目的建议。被拆迁人等利害关系人或拆迁人申请不公开的，可以不公开，但涉及公共利益的除外。要公开拆迁许可证审批程序、拆迁投诉电话、拆迁管理怎么收费等，简化办事程序，便捷当事人办理手续。

在拆迁听证的程序上，要进行事前听证。无论是日本的《行政程序法》还是美国的行政法都规定有事后听政。因为房子拆迁不只涉及面广，关系到每个被拆迁人的切身利益，策和许可，而且具备不可逆转性，一旦强拆则没办法恢复原状，因此，无论是拆迁的决还是拆迁的推行和裁决，与“参与权”,应当实行事前听政。

均应该强化当事人特别是被拆迁人的“知情权”在对评估结果拆迁当事人无异议之后，拆迁人应依据评估结果拟定补偿策略，并充分听取被拆迁人及有关利益人的建议，并据此对原补偿策略作必要调整，以对被拆迁人私有财产作适度的倾斜为基本原则。假如拆迁双方当事人达不成拆迁安置补偿策略的，可以借鉴美国的做法，由拆迁当事人向法院提起诉讼，最后由法院来裁定补偿标准。

（三）健全救济规范

1.健全行政救济。

没裁决机构的独立性，公正性就无从谈起。法制发达的国家在裁决问题上的每一步推进，都是以从根本上保证裁决机构的独立为目的。从长远来看，国内的城市房子拆迁走向司法化应当是最后选择，短期内仍然会实行行政裁决体制，但也应在此基础上对裁决的独立性采取一些手段，譬如，固定裁决机构，改变裁决机关由政府随便指定带来的业务能力不强的问题；打造一支专业性的裁决队伍，稳步提升裁决职员的业务水平；遵循正当程序原则，进一步细化规定有关的程序规范，等等。

行政权力天生具备自我膨胀的特质。为了规范权力的行使，需要对其进行有效的监督。行政复议是行政系统内部解决行政争议的方法，行政复议可以重新审视行政行为的合法性和合理性，从而保证被拆迁人的合法权益。要健全行政系统内部的救济程序，将行政复议作为保证被拆迁人不服行政裁决的救济渠道。

对于城市房子拆迁补偿来讲，还要通过各种渠道监督行政主体征收权的行使。具体手段包含增强人大、监察、审计、上级机关及社会团体对行政主体拆迁补偿行为的监督力度。要健全信息公开、行政问责、领导干部政绩考核等规范，保障司法机关对房子拆迁补偿纠纷解决的最后性和公正性。

2.健全司法救济。

让司法准时有效地介入拆迁纠纷，可以充分发挥司法维护社会公平和正义有哪些用途，以避免政府作为城市商业性拆迁的一方利益主体借助其行政裁决的权力进行不公正的利益分配所带来的风险。行政机关对拆迁管理的权力行使应当主如果作为拆迁法律关系的监管者，保护拆迁当事人的合法权益。

从国家规范的设计上看，法院是一个中立裁决的机构。法院的性质、地位和用途决定了其需要维持一种不偏不倚的居中裁决立场。一般情况下，应本着以行政强制拆迁为主，司法强制拆迁为辅的原则采取强制拆迁手段。只有当行政拆迁可能影响社会和谐稳定、产生紧急的负面效应时，才能由人民法院综合审察后强制实行。

凡双方不可以自行解决达成一致的问题，应通过民事诉讼程序最后由法院裁决。有必要从立法上赋予司法机关更大的职权，赋予其对拆迁纠纷的最后决定权，确立拆迁纠纷司法最后解决规范。即规定在法院未作出最后裁决前不可强制进行拆迁，以免导致房屋也不可以恢复原状、权利没办法救济的状况。

3.健全社会救济。

被拆迁人相对处于弱势地位，所以采取有效方法结成社团，增强群体力量，加强公众参与的力度是维护被拆迁人权利的要紧渠道。被拆迁人可以借鉴西方的经验，成立业主委员会等社团组织，通过听证、谈判、协商、诉讼等各种正当方法与政府、拆迁人平等对话，切实维护自己合法权益。发挥社会舆论的监督用途。目前社会的信息传递速度非常快，且覆盖面广，使得广大公众和有关部门也能更快的认知事情的真相，所以，在拆迁过程中，同意社会媒体的监督有益于增加透明度，促进冲突的合理解决。另外，要健全拆迁信访处置机制。信访部门应充分看重被拆迁人的信访活动，充分考虑到相应的社会成效。可以通过培训等方法提升接访职员的业务素质和能力，灵活运用各种方法妥善处置信访事件，以期达成社会的和谐。

（四）补偿规范的健全

从世界各国的实践做法来看，关于征收征用的补偿标准，存在着各种不一样的补偿模式。一是完全补偿模式，即需要对征收征用实行全额的补偿。遵循“财产权绝对保障”,以“市场经济之买卖价值”作为评估标准。二是适合补偿模式，即规定对征收征用进行适合的补偿。何为“适合”,大多由法官事后裁定。三是公平补偿模式，是指权衡公共利益与私人利益后决定补偿的原则。公平的补偿一般都是根据公平的市价给予补偿。四是合理补偿模式，即权衡公共利益的需要，参考当事人的财产情况给予适合的补偿数额。上述几种看法都具备合理性，但笔者倡导使用最后一种看法。由于完全补偿事实上是将征收等同与普通的侵权行为，这与征收的性质不符，毕竟征收是对私有财产权的合法侵害，不可以使用完全赔偿原则，特别是由于完全补偿涉及到直接损失和间接损失，假如这两类损失都同时赔偿，也会致使征收征用的本钱过高，不可以够起到维护公共利益的目的。而公平补偿又弹性太大，给予政府在讲解补偿标按时以太大的权利，不利于维护权利人的私有财产。适合补偿的规范也过低，国内现在很多地方政府在征收征用采取适合补偿的原则，但常常不可以给被征收人以认可的补偿。

赞成合理补偿标准的主要理由是：一方面，只有充分适当的补偿才可以充分保护公民的私人财产，预防行政权力的滥用。合理补偿事实上是充分补偿和公正补偿，它可以较好地协调公共利益与私人利益之间的关系，可以预防国家征收权的滥用，又为通过行使国家征收权，为保障公共利益的达成提供了必要的基础。其次，合理补偿标准也可以为国家进步和保护公共利益留下必要的回旋空间，便于伴随市场的进步和社会的变化对补偿标准作出调整。当然，适当的补偿标准也需要具体化。但不可以仅仅停留在抽象的规范上，毕竟“合理”在定义上过于弹性，不同人可以作出不一样的讲解。还要看到，补偿标准的具体化，也有益于法官在审理有关征收征用的纠纷中准确地适使用方法律，解决纠纷。

1.合理补偿需要是对财产的全部的直接损失进行补偿，但它又并不是完全的赔偿，不可以完全依据财产的价值来支付全部的损失。由于毕竟征收、征用是为了公共利益而推行的。正是由于它不同于完全赔偿，因此补偿主要针对物本身的损失而进行，一般不应包含对间接损失的补偿。征收征用的公共利益目的决定了不可以完全根据民法的等价交换原则进行补偿。假如对间接损失进行补偿，就会致使征收获本太高，妨碍公共利益的达成。

2.合理补偿标准是根据公平的市场价格给予补偿，只有通过市场价格进行补偿才是最适当的补偿。考虑市场价格第一要看是不是有市场定价，假如没有市场定价，就需要通过独立的中介机构进行合理公正的评估。对某些财产而言，假如其有市场价格，可以根据市场价格进行补偿，假如没，则可以参考折旧率、现有价值等原因予以通盘考虑。

3.适当的补偿应当是准时的补偿。“迟来的正义不是正义。”迟延的补偿对私有财产的保护是不充分的。在实践中，一些补偿拖延的时间过长，引发了很多争议，从而极不利于对财产权的保护。

结语

城市房子拆迁是城市进步和居民生活改变的要紧手段之一，但城市房子拆迁需要纳入法治的轨道。不然不只会侵害房子所有权人的利益，也会干扰社会的和谐。本文从理论上对城市房子拆迁的属性进行剖析，从性质角度和法律关系角度着眼，剖析说明了国内的城市房子拆迁兼具行政法律关系和民事法律关系的性质。本文针对目前在国内的城市房子拆迁实践中存在的很多问题，用历史的研究办法、整体与局部相结合的研究办法，逻辑学的研究办法，层层递进，一环扣一环，剖析缘由，提出有关的改进手段。最后得出加大规范建设的具体构想，以求国内的城市房子拆迁可以顺利进行，获得理想的成效，构建和谐进步的社会局面。

总之，本文的写作目的就是期望对国内的城市房子拆迁规范有全方位理性的认识，并呼吁政府和有关部门积极采取应付手段。但因为作者水平、时间和资料来源的限制，本文对与国内的城市房子拆迁规范一样的海外有关规范的研究动态把握还不够准确、深入，对有关具体规范也只能选取具备典型代表性的某一方面进行研究，所提的手段建议也有待于细化。这类是笔者的遗憾之处，同时也成为笔者将来研究和努力的方向。[BuHui\Com]